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濟南青島的雙子星競賽

經濟質量一流的大省,往往都是雙極或多極驅動,如廣東的廣州和深圳,江蘇的蘇州、南京和無錫。山東也有雙極,但能行嗎?

作者:本刊記者 何治民 來源:南風窗 日期:2020-07-21

6月中旬以來,廣東、山東等多省發佈區域內都市圈發展規劃,都市圈發展迎來新一輪擴張。

此輪擴張有兩個背景。其一,2019年,中國城鎮化率突破60%,城鎮化進入新階段,從國際經驗來看,都市圈將是未來城鎮化的主力。其二,從去年開始,中央多次強調發揮中心城市、城市羣的帶動引領作用,今年更是將“發揮中心城市和城市羣綜合帶動作用”寫進政府工作報告。

放眼全國,過往中國快速城鎮化的實踐中,中國各大城市羣發展出自己的模式:內陸省份強省會單極驅動,如湖北、陝西、四川等,沿海發達省份多以雙極或多頭驅動,如廣東的廣州、深圳,山東的青島、濟南,福建的廈門、福州,江蘇的南京、蘇州、無錫等等。

值得一提的是,廣東、江蘇、山東作為全國GDP前三甲的省份,均是雙極或多極驅動。但與廣東、江蘇不同,山東省均衡發展的傾向更明顯,省內16個地級市GDP均在1500億元以上,且省內雙子星(濟南和青島)之間的差距已經縮小到1000多億元。

這樣的結果是,濟南成為全國最沒存在感的省會之一,2017年,首位度(省會GDP佔全省GDP比重)不足10%,曾被中央巡視組毫不客氣地點名稱“省會作用不夠”“中心城市作用不夠”。

顯然,這和當下省會紛紛強勢崛起,引領區域發展的趨勢有些格格不入。


雙子星,兩個都不容易

同處於全國GDP第一梯隊,山東經濟發展勢頭不如廣東和江蘇,有人認為重要原因是缺乏中心城市的引領。

提起經濟大省山東,本地人自豪的莫過於山東有三個“一”:即GDP過一萬億美元,人口近一億,人均GDP超過一萬美元。但直到2016年,山東才擁有青島這唯一的萬億城市,時至今日,青島在17個萬億俱樂部里名次依舊比較靠後,但同為經濟大省的廣東、江蘇,均有3座萬億GDP城市。這大概是山東中心城市引領不足的又一例證。

山東也有説不出的無奈。自古以來,齊魯大地的稱呼就道出了山東地形的尷尬,泰沂山脈屹立在山東省域的地理中心,加上東南側的五蓮山脈,讓山東省內任何一座城市都缺乏中心引領的地理優勢。

事實上,山東中部多山、東側為山東半島的地理文化,讓山東天然地少一些抱團發展的衝動,各自為政反而是最經濟的方式。而雙子星的出現,便是這種文化的集中體現,且它們各自的標籤很明顯,濟南是省會,青島為港口城市、計劃單列市。

“省會+港口(計劃單列市)”城市的雙城模式並非山東獨有,還有浙江的杭州和寧波,福建的福州和廈門,遼寧的瀋陽和大連。

只是,山東雙子星發展困境凸顯。

先説濟南。一直以來,在省內,濟南的經濟長期落後青島,2004年還被煙台反超,直到2018年,濟南GDP才再次超過煙台,這也意味着,在過去長達14年的時間裏,山東省內經濟體量上的雙子星為青島和煙台,而濟南只是十足的弱省會。

公開數據顯示,2017年,在全國27個省會中,濟南的首位度最低,不足10%。直到去年,濟南合併地級市萊蕪後,才坐穩老二的位置,同時,將與青島GDP的距離縮小到2000億元以內。即便如此,濟南的首位度在全國範圍內依舊墊底,僅為13.29%。

在中國區域經濟學會副會長兼祕書長陳耀看來,一般省會城市經濟佔全省30%左右,是比較合理的水平。放眼全國,高於30%的省會城市有武漢、海口、成都、西安、蘭州、西寧和銀川等。相比之下,在一個7萬億的經濟大省山東,省會城市GDP不足萬億,首位度依舊在15%以下,濟南是名副其實的“大省小省會”。

然而,做大做強省會要付出更大的成本。更糟糕的是,當濟南還在專注如何縮小和青島之間的距離時,隔壁鄭州獲批國家中心城市後,就開始對濟南的腹地展開爭奪。如今,濟南西邊的聊城、菏澤已被外界納入以鄭州為中心的中原城市羣。目前,濟南到聊城,依舊沒有直達高鐵,最快需要1個半小時,被鄭州挖牆腳也不足為奇了。

不僅如此,濟南還要面對北邊京津冀城市羣、南邊長三角城市羣對省內城市的虹吸,2017年時任濟南市委書記王文濤用“可能坍塌”來形容濟南面臨的區域競爭格局。

與濟南不同,青島陷入不進則退的困境。2018年,修訂後的2018年青島全市生產總值為10949.38億元,較之前公佈的12001.5億元,縮水1052.12億元,縮水達到10%。

2019年,青島全市實現生產總值11741.31億元,在全國城市GDP排名中已滑落到第14位,處於前有寧波、無錫等超越者,後有鄭州、長沙等追兵的境地,且鄭州GDP只比青島僅少151億元。

經濟縮水的背後,是青島產業結構不理想。2019年,青島三次產業結構調整為3.5∶35.6∶60.9,曾經的工業大市,如今工業佔比偏低,而第三產也沒能頂上。在縮水的1052.12億元中,第二產業縮水最嚴重,達到817.27億元。


成也均衡,敗也均衡

有意思的,在很多文件中,山東更多注重的是全區域平衡。從2016年《山東半島城市羣發展規劃(2016—2030年)》中,明確的“兩圈四區”,再到今年6月發佈的“一羣兩心三圈”,均覆蓋了全省所有地級市。

當然,山東的均衡發展策略也會支持雙子星發展,特別是在兩個城市交通規劃和城市發展規模上。

不認否認的是,長期以來的均衡發展策略,讓山東全員的發展均在線。早在2016年,山東就有15個城市入圍中國城市GDP百強,數量居全國各省首位,並一直維持到2018年。直到2019年,受第四次經濟普查修訂影響,讓濱州、棗莊、聊城三個地級市退出百強名單,僅12個城市入局,僅次於江蘇。這也從側面反映了,山東半島城市羣“兩圈四區”規劃對地級市全覆蓋的利好逐漸釋放。正如上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘在接受南風窗記者專訪時提到,中心城市擴大都市圈範圍,對外圍城市而言相當於是加大對它們的投資,在一定程度上對外圍城市是有好處的。

但成也均衡,敗也均衡,特別是對雙子星的均衡政策,容易無形中在省內製造競賽氛圍,讓雙子星忙於省內競爭,而忽略了外部環境的變化,不知不覺中,山東在經濟大省向經濟強省的轉變中落後了。如2018年,青島主政官員多次在大會上的表達的是“警惕濟南在全力衝刺萬億城市,”卻沒有意識到,放眼全國,大批省外的競爭者也在奮力追趕。

如果時間回撥到20世紀80年代,山東的GDP曾位列全國第一,即便後來改革開放讓廣東、江蘇迅速崛起,反超山東,但在2004年至2008年,山東依舊能絕地反擊,拉下江蘇,登上GDP第二的位置。 

2008年金融危機後,山東再次退回到第三,且廣東和江蘇發展一路穩中向好,去年廣東率先突破10萬億,江蘇也達到9萬億量級,而山東一直在7萬億級別上尋求突破。

經濟發展乏力,歸根結底是產業發展缺乏活力。同樣作為經濟大省,山東經濟和廣東、江蘇相比最大的差別莫過於,廣東、江蘇都有着活躍的民營經濟,而山東國有企業為主導的產業格局已根深蒂固,這大概也是國務院把新舊動能轉換綜合試驗區放在山東的原因之一。國有企業的強大無形中壓縮民營經濟的發展空間,特別數字新經濟的開拓。

目前,儘管山東擁有了繼上海(浦東)人工智能創新應用先導區之後的全國第2個人工智能創新應用先導區,但也改變不了其在新經濟的佈局已落後江浙、廣東等沿海經濟活躍省份的事實。

人口的流動趨勢在一定程度上也揭示着不同區域產業發展的活力。數據顯示,2017年至2019年,連續三年,山東都是淨流出,流出人口總數達80萬。而數字經濟發達的杭州,2019年人口淨流入55.4萬。

再將目光聚焦在山東省周邊,隔壁鄭州2019年人口淨流入46萬,反觀山東省內兩個副省級城市,倚靠省內1億人口資源,兩市加起來的人口淨流入不足20萬,可想而知對省內的吸引力。


一個主內,一個主外?

有一點需要明確,區域經濟發展中,無論是單極驅動還是雙核或多極驅動,本身並沒有優劣可言,只不過是各區域綜合自然地理、歷史和產業發展特性而做出的選擇。

濟青雙子星中心引領優勢不足,省域經濟腹地面臨被周邊城市羣吞噬的威脅,經濟發展動能和活力不足等,這些山東目前面臨的困境已經暗示,在政策和全國各地都在紛紛打造“中心城市引領城市羣發展”的當下,山東過往傳統的雙子星均衡發展戰略到了需要調整的時候了。

要知道,即便都是雙子星驅動,各省的資源稟賦不同,也需要根據經濟環境或發展趨勢變化,適時調整,用陸銘的話,就是要發揮雙子星的比較優勢。

顯然,山東已經意識到了這一點。梳理山東省近兩年的區域協調發展政策,釋放出的三個信號值得關注。

其一,從《山東半島城市羣發展規劃(2016—2030年)》中規劃的“兩圈四區”,再到今年6月發佈的“一羣兩心三圈”“兩心”的提出,讓加強濟南、青島雙子星中心引領作用的意圖十分明顯,也宣告山東正式加入“中心城市引領城市羣”發展的行列。

其二,從去年併入地級市萊蕪市到今年畫出“省會都市圈”,明確將周邊的淄博、泰安、聊城、德州、濱州、東營七市納入濟南朋友圈,濟南強省會戰略繼續擴大。值得注意的是,聊城已經是以鄭州為中心中原城市羣的成員,此舉也意味着濟南打響了和周邊省會的經濟腹地爭奪戰。

可以想象,隨着濟南強省會的繼續推行,華北平原區域的經濟腹地爭奪戰將更激烈。不過從濟青雙子星的比較優勢分工來看,囿於青島的地理位置,擴大經濟腹地的重任也只能落到濟南身上了。但需要注意的是,儘管合併萊蕪讓濟南坐穩了省內老二的位置,也只讓濟青GDP之間的距離縮小到2000億元以內。

但僅靠行政手段擴大區域範圍獲得人口GDP規模的增長,顯然不是最優的強省會戰略,唯有與市場需求、與自身產業優勢結合起來,才能激發強生會的活力,實現中心引領作用。

其三,隨着濟青高鐵的開通,雙子星之間協調發展的趨勢明顯,這也補齊了傳統模式下,濟青雙子星重競爭輕合作的短板。濟青高鐵,讓濟南到達青島後,藉助青島的綜合交通網絡,形成濟南到日照、煙台、威海等省內沿海城市的2~3小時交通圈。同時,濟青之間也將形成濟青高鐵、膠濟客運專線和原膠濟鐵路並存的“客貨分離六線”運輸格局,讓青島得以更高效共享濟南的經濟腹地,將青島為頭的港口城市的資源配置到全省。

這三個信號背後勾畫的藍圖清晰可見,即山東濟青雙子星,一個主內一個主外的協調驅動發展格局逐漸清晰。

但這只是一個宏偉和理想化的藍圖,距離現實還很遙遠,而山東省當下要做的事情,顯然還遠不止這些。


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